REALIZACJA INWESTYCJI DROGOWEJ
Procedura uzyskania zezwolenia na podstawie specustawy drogowej. Specustawa drogowa stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia dróg publicznych. Unormowania proceduralne zawarte w specustawie różnią się znacznie od regulacji sprzed jej uchwalenia.
W polskim porządku prawnym obowiązuje kilka tzw. specustaw, tj. aktów prawnych uchwalonych w celu rozwiązania doraźnego problemu, zagadnienia. Specustawy dotyczą przede wszystkim przygotowywania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych i związane są między innymi z drogami publicznymi, transportem kolejowym, budowlami przeciwpowodziowymi czy lotniskami cywilnymi. Specustawa została także uchwalona w ramach przygotowań do organizacji Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Potrzeba uchwalania specustaw wynika zazwyczaj z braku efektywności regulacji ogólnych lub procedur administracyjnych w danym obszarze.
Wprowadzenie
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: specustawa drogowa) określa w sposób szczegółowy procedurę poprzedzającą budowę dróg publicznych. Ratio legis tej ustawy to niewątpliwie rozwój infrastruktury drogowej w Polsce. Uproszczone procedury skutkują skróceniem czasu przygotowania dokumentacji projektowej, uzyskiwania niezbędnych opinii, co w konsekwencji przyczynia się do szybszego rozpoczęcia budowy autostrad, dróg szybkiego ruchu czy obwodnic miast. Pomimo wyżej wskazanych korzyści dla uczestników procedury związanej z realizacją inwestycji drogowych przepisy specustawy drogowej budzą niejednokrotnie wątpliwości praktyczne.
Niniejszy artykuł poświęcony jest zagadnieniom problemowym związanym z uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w skrócie: ZRID) w świetle specustawy drogowej. Omówiony w nim zostanie zakres przedmiotowy tej regulacji, kolizja norm specustawy drogowej i innych ustaw z zakresu prawa budowlanego, charakter prawny ZRID, podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wydanie ZRID, procedura jego wydawania oraz kwestia kompetencji przedstawicieli organów administracji w tym zakresie.
Zakres przedmiotowy regulacji specustawy drogowej
Przepisy specustawy drogowej nie zawierają legalnej definicji pojęcia inwestycji z zakresu dróg publicznych, odsyłając w tym zakresie do definicji drogi publicznej z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm., dalej: u.d.p.). Zgodnie z zawartą tam regulacją jest to droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w przepisach.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznacz oną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne i wewnętrzne są zatem budowlami w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zasadnicze znaczenie dla stosowania specustawy ma jednak definicja budowy drogi zawarta w ustawie o drogach publicznych, zgodnie z którą jest ona wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudową i rozbudową.
Ze względu na położenie wyróżnia się następujące kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Innym kryterium podziału jest dostępność dróg, według którego dzieli się je na drogi ogólnodostępne i drogi o ograniczonej dostępności (w tym autostrady i drogi ekspresowe). Od dróg publicznych należy odróżnić drogi wewnętrzne, tj. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 u.d.p.).
Specustawa drogowa z dnia 25 lipca 2008 roku przed nowelizacją, która weszła w życie 10 września 2008 roku, obejmowała swoją regulacją jedynie drogi krajowe oraz drogi w miastach na prawach powiatu, finansowane z budżetów tych miast, nie znajdowała zaś zastosowania do wszystkich dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Budowa drogi a przebudowa i remont drogi
Na tle specustawy drogowej pojawiły się niejasności interpretacyjne co do zakresu inwestycji drogowych, do których przedmiotowa regulacja się odnosi. Dotyczyły one głównie tego, czy zakres stosowania specustawy drogowej można rozszerzyć na remont i przebudowę drogi. Taka wykładnia przepisów nie wydaje się jednak zasadna z punktu widzenia celu ustawy.
Zgodnie z art. 4 pkt 19 u.d.p. remont drogi jest wykonywaniem robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym.
Przebudowa drogi oznacza zaś, zgodnie z art. 4 pkt 18 u.d.p., wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zarówno w przypadku remontu drogi, jak i jej przebudowy roboty budowlane ograniczają się do istniejących granic pasa drogowego.
Wykładnia celowościowa specustawy prowadzi do wniosków, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy nowej drogi (ewentualnie jej rozbudowy). Towarzyszy jej zajęcie i przejście prawa własności nieruchomości nią objętych na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczności te odróżniają budowę od przebudowy lub remontu, co prowadzi do wniosku, że zakresu specustawy nie należy rozszerzać na powyższe pojęcia.
Specustawa drogowa a inne ustawy
Regulacje specustawy drogowej wprowadzają rozwiązania o charakterze lex specialis, upraszczając procedurę administracyjną i kształtując proces inwestycyjny z zakresu dróg publicznych.
Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 11i specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. W sprawach tych nie stosuje się natomiast przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717) oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. 2015 poz. 1777), co oznacza, że lokalizacja drogi może być niezależna od tego, co zostało ustalone w prawie miejscowym.
Ponadto w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym Nabywanie nieruchomości pod drogi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741).
Po nowelizacji specustawy drogowej z 2008 roku jest ona wyłączną regulacją poprzedzającą budowę drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do przypadków, gdy plan miejscowy przewiduje przebieg drogi publicznej, prace budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Pozwolenie na budowę drogi może być wydane jedynie w przypadku, gdy postępowanie w sprawie takiego pozwolenia zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, tj. do 10 września 2008 roku.
W odniesieniu do inwestycji wewnątrz pasa drogowego oraz budowy drogi wewnętrznej, gdy brak jest planu miejscowego, zastosowana zostanie standardowa procedura, tj. w oparciu o warunki zabudowy i pozwolenie na budowę.
Charakter prawny zezwolenia na realizację inwestycji drogowej
Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stanowi rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego, które łączy decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi z pozwoleniem na budowę. Można ją zatem uznać za kompleksową decyzję, która oprócz pozwolenia na budowę wywłaszcza nieruchomości znajdujące się w pasie inwestycji, jak również zatwierdza podział nieruchomości. Decyzja ta może również ograniczyć korzystanie z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg niższej kategorii.
Ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Skutkiem połączenia postępowań administracyjnych jest wydanie jednego rozstrzygnięcia.
Podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wydanie ZRID
Zgodnie z przepisami specustawy drogowej podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie ZRID jest właściwy zarządca drogi. W odniesieniu do dróg krajowych położonych poza terenami miast na prawach powiatu oraz wszystkich dróg szybkiego ruchu i ekspresowych, w tym również położonych na terenie miasta, jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Prezydenci miast na prawach powiatu mogą złożyć wnioski o wydanie ZRID w odniesieniu do wszystkich kategorii dróg, z wyłączeniem dróg ekspresowych i szybkiego ruchu. Poza miastami na prawach powiatu w odniesieniu do dróg wojewódzkich odpowiednią osobą jest marszałek województwa, natomiast dla dróg gminnych – wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Ponadto decyzja ZRID powinna być skierowana do zarządcy drogi, a nie zarządu. Ma to swoje skutki prawne, ponieważ tylko zarządcy drogi przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego.
Procedura wydawania ZRID
Po złożeniu przez odpowiedni organ wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wojewoda (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) albo starosta (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) zawiadamia właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji. Zawiadomienie zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części według danych zawartych w katastrze nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
Kompetencje przedstawicieli organów administracji do wydania ZRID
Przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zachowane kompetencje przedstawicieli organów administracji państwowej, tj. wojewody w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich oraz starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Problem kompetencyjny pojawia się w sytuacji wydawania decyzji dotyczącej skrzyżowania drogi wojewódzkiej albo krajowej z drogami powiatowymi i wojewódzkimi. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OW 80/07, w tym przypadku organem właściwym dla całej inwestycji jest organ wyższego stopnia, tj. wojewoda. Natomiast w sytuacji, kiedy część inwestycji (np. budowa drogi powiatowej w mieście na prawach powiatu) wkracza w granice sąsiedniego powiatu, zastosowanie ma ogólna zasada z Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą właściwy jest organ, na którego części leży większa część inwestycji.
Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawana jest w terminie 90 dni od złożenia wniosku przez właściwego zarządcę drogi. Zgodnie z art. 11f specustawy drogowej zawiera ona w szczególności: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren (w tym określenie granic pasów drogowych), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości lub ich części według danych zawartych w katastrze nieruchomości, a także zatwierdzenie projektu budowlanego.
Podsumowanie
Specustawa drogowa stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia dróg publicznych. Ratio legis omawianej ustawy to przyspieszenie rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, w szczególności na potrzeby transportu. Unormowania proceduralne zawarte w specustawie różnią się znacznie od regulacji sprzed jej uchwalenia i dotyczą zarówno początkowego stadium postępowania, jak i weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Co istotne, na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności (wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych). Regulacja ta modyfikuje niektóre zasady ogólne procedury administracyjnej (np. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu), zaś szczególny nacisk kładzie na zasadę szybkości postępowania.
Artur Sidor
radca prawny, wspólnik w Kancelarii Pietrzak Sidor & Wspólnicy
Anna Matysiak
prawnik w Kancelarii Pietrzak Sidor & Wspólnicy
O kancelarii
Kancelaria Pietrzak Sidor & Wspólnicy powstała w 2007 roku. Tworzy ją zespół kilkunastu praktyków posiadających doświadczenie w wielu dziedzinach prawa. Większość ma za sobą kilkunastoletnią praktykę zawodową i wieloletnie doświadczenie w samodzielnym świadczeniu pomocy prawnej.
Zespół prawników Kancelarii Pietrzak Sidor & Wspólnicy świadczy kompleksową obsługę prawną na rzecz klientów korporacyjnych oraz indywidualnych. Prawnicy Kancelarii specjalizują się w sprawach z zakresu: prawa gospodarczego, prawa budowlanego, transakcji handlowych, prawa bankowego, obrotu nieruchomościami, prawa pracy, prawa farmaceutycznego oraz własności intelektualnej, a także postępowań sądowych, arbitrażowych i prawa karnego.
Kancelaria Pietrzak Sidor & Wspólnicy współpracuje również z zagranicznym kancelariami, w tym: Collins Benson Goldhill (z siedzibą w Londynie), Doughty Street Chambers (z siedzibą w Londynie) oraz Tricaud-Traynard (z siedzibą w Paryżu).
