WYZWANIA W GOSPODAROWANIU WODAMI OPADOWYMI – PERSPEKTYWA PRAWNA

Rozwój cywilizacji, a co za tym idzie – rozwój terenów zurbanizowanych wymaga gospodarowania wodami opadowymi. Złożoność zagadnienia przekłada się na trudność jego ujęcia w ramach stanowionego prawa, które jest konieczne, aby zapewnić prawidłową gospodarkę wód opadowych.

Opady atmosferyczne są częścią naturalnego obiegu wody na Ziemi, dzięki któremu na naszej planecie możliwe jest życie ludzi i innych istot żywych. W naturalnym środowisku cykl ten jest niezakłócony i stanowi jedną z sił przyrody, kształtującą warunki do bytowania organizmów żywych. Człowiek, poprzez zagospodarowywanie kolejnych terenów, wpływa na naturalny cykl hydrologiczny. Rozwój cywilizacji, a co za tym idzie – rozwój terenów zurbanizowanych wymaga gospodarowania wodami opadowymi, które na terenie zabudowanym nie mogą w naturalny sposób zostać wchłonięte do gleby. Ponadto działalność człowieka powoduje powstawanie nadzwyczajnych zjawisk pogodowych (np. zjawisko miejskiej wyspy ciepła), które mogą prowadzić do zintensyfikowanych opadów, a w konsekwencji do podtopień i powodzi. Gospodarka wodna, w tym gospodarka wód opadowych, stanowi zatem bardzo istotny element naszej rzeczywistości i jest konieczna w celu ochrony zasobów wodnych oraz ograniczenia negatywnych skutków nadzwyczajnych zjawisk hydrologicznych. Złożoność tego zagadnienia przekłada się na trudność jego ujęcia w ramach prawa stanowionego, które z kolei jest konieczne, aby zapewnić prawidłową gospodarkę wód opadowych.

Obowiązek zapewnienia odprowadzania wód opadowych przez inwestora
Z zagadnieniem zagospodarowania wód opadowych mierzyć się muszą nie tylko organy i jednostki publiczne, ale również inwestorzy prywatni. Wynika to z obowiązku zapewnienia w trakcie projektowania i budowy obiektów budowlanych usuwania wody opadowej zgodnie z przepisami, w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane wydane na podstawie prawa budowlanego przewidują natomiast obowiązek: (i) wyposażenia działki budowlanej, na której sytuowane są budynki, w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej lub (w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej) (ii) zapewnienia odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Jakkolwiek w przypadku mniejszych inwestycji, np. przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki, na której realizowana jest inwestycja, jest często możliwe i wystarczające, to w przypadku większych inwestycji (np. logistycznych, przemysłowych, komercyjnych) często konieczne staje się zapewnienie odprowadzenia wód opadowych z nieruchomości. W przypadku gdy nieruchomość sąsiaduje z terenem publicznym, np. drogą publiczną, w której znajduje się kanalizacja deszczowa, sytuacja – z technicznego punktu widzenia – wydaje się stosunkowo prosta. Wówczas bowiem, w uzgodnieniu z podmiotem zarządzającym kanalizacją deszczową, inwestor musi wykonać przyłącze do istniejącej sieci na warunkach określonych przez ten podmiot. Sytuacja nie jest jednak tak oczywista od strony prawnej – z uwagi m.in. na brak szczegółowych przepisów regulujących funkcjonowanie tego typu infrastruktury i brak wskazania przez ustawodawcę konkretnych podmiotów zajmujących się zarządzaniem infrastrukturą odprowadzania wód opadowych. Złożoność problematyki prawnej związanej z zapewnieniem odprowadzenia wód opadowych z nieruchomości jest jeszcze bardziej widoczna w sytuacji, w której na terenie sąsiadującym brakuje funkcjonującej infrastruktury odprowadzania wód opadowych. Wówczas bowiem to od inicjatywy i często nakładów finansowych inwestora zależy, czy taka infrastruktura powstanie.

Kto jest odpowiedzialny za infrastrukturę odprowadzania wód opadowych?
Do dnia 23 sierpnia 2017 r. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, były „ściekami” w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: ustawa zaopatrzeniowa). W związku z powyższym nie budziło wątpliwości, że zbiorowe odprowadzenie wód opadowych zdefiniowanych jak wyżej stanowiło zadanie własne gminy na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i było realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne funkcjonujące na podstawie ww. ustawy.

Sytuacja uległa zmianie z dniem 24 sierpnia 2017 r., tj. wraz z wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne. Wody opadowe i roztopowe przestały być „ściekami”, a w związku z tym wyłączone zostały z zakresu zastosowania ustawy zaopatrzeniowej. Nowe Prawo wodne zmieniło kwalifikację wód opadowych – definiując je jako „wody będące skutkiem opadów atmosferycznych” – wyłączając je co do zasady z zakresu pojęcia ścieków, a wyodrębniając je jako nowy rodzaj wód. Wiąże się to z koniecznością stosowania zasad dotyczących gospodarowania wodami określonych w Prawie wodnym. Ponadto ustawa wprowadziła w stosunku do wód opadowych m.in. ograniczenia w odprowadzaniu wód opadowych poza teren nieruchomości, opłaty za usługi wodne z tym związane oraz opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Powyższe przepisy wpisują się w zasadnicze cele gospodarowania wodami wyrażone w art. 9 Prawa wodnego. Jakkolwiek cele takiego zabiegu są zrozumiałe z punktu widzenia ogólnych zasad zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowania i ochrony zasobów wodnych, to w jego wyniku doszło do wyłączenia odprowadzania wód opadowych z zakresu obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych określonych w ustawie zaopatrzeniowej. To jednak nie pociągnęło za sobą wskazania w ustawie innego podmiotu odpowiedzialnego „z urzędu” za infrastrukturę odprowadzania wód opadowych. W konsekwencji OPADOWYMIaktualny stan prawny powodować może szereg trudności, z którymi mierzyć muszą się inwestorzy, w szczególności: możliwych problemów z ustaleniem podmiotu, który powinien zająć się zarządzaniem infrastrukturą deszczową (szczególnie gdy takiej infrastruktury jeszcze nie ma i powinna zostać wykonana z udziałem inwestora), oraz brakiem narzędzi po stronie podmiotu zarządzającego tą infrastrukturą przewidzianych w ustawie zaopatrzeniowej. Przede wszystkim można by w takiej sytuacji zadać pytanie, czy wyłączenie wód opadowych z definicji „ścieków” doprowadziło do sytuacji, w której odbiór odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie jest już zadaniem własnym gminy. Abstrahując od oceny słuszności takiego podejścia z punktu widzenia prawnego, chcielibyśmy wskazać jedynie na jego konsekwencje praktyczne. Przy założeniu bowiem, że odbiór wód opadowych nie należy do publicznoprawnych obowiązków żadnego podmiotu, należałoby dojść do wniosku, że jest to wyłącznie kwestia stosunków prywatnoprawnych, a zasady świadczenia tych usług podlegają regułom wolnego rynku (oczywiście w ramach obowiązującego prawa – w szczególności w zakresie uzyskiwania zgód wodnoprawnych zgodnie z Prawem wodnym). W przypadku zatem konieczności zapewnienia odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości inwestor prywatny nie miałby żadnych narzędzi prawnych do domagania się, aby ktokolwiek zajmował się odbiorem wód opadowych z jego nieruchomości. Ponadto podstawą określenia zasad świadczenia usług i poboru opłat za odbiór wody mogłaby być jedynie umowa zawierana przez podmiot świadczący usługi odrębnie z każdym właścicielem nieruchomości korzystającym z infrastruktury. Rozważyć zatem należałoby, czy wobec braku regulacji kwestii odbioru wód opadowych wprost w ustawie zaopatrzeniowej nie należy szukać podstawy przypisania obowiązków w tej kwestii podmiotowi publicznemu w innych przepisach. Jednym z potencjalnych rozwiązań mogłoby być powołanie się na ustawę o samorządzie gminnym, która jako jedno z zadań własnych gminy wymienia zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gospodarki wodnej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zadania takie mogą być wykonywane m.in. przez gminę bezpośrednio, jej jednostki organizacyjne, spółki prawa handlowego z udziałem gminy (na zasadach opisanych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej) lub inne podmioty na podstawie umowy z gminą. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest też prezentowane stanowisko, zgodnie z którym odbiór wód opadowych jest zadaniem własnym gminy i w związku z tym zasady odpłatności za tę usługę mogą być ustalane w drodze uchwały organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. (III OSK 253/22) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r. (III OSK 4767/21)). Niezależnie od powyższego gospodarką wodami opadowymi mogą też zajmować się spółki wodne utworzone na podstawie Prawa wodnego. W takim przypadku jako podstawę obciążania opłatami związanymi z korzystaniem z tej infrastruktury można by rozpatrywać art. 454 Prawa wodnego. Aktualny stan prawny w kwestii infrastruktury odprowadzania wód opadowych rodzi zatem wiele zagadnień natury prawnej, które z kolei mogą przekładać się na istotne problemy natury praktycznej, z którymi mogą spotykać się inwestorzy.

Do kogo należy infrastruktura odprowadzania wód opadowych?
Innym zagadnieniem, które jest szczególnie widoczne w przypadku konieczności realizacji infrastruktury odprowadzania wód opadowych z inicjatywy inwestora prywatnego, jest kwestia własności tejże infrastruktury. Infrastruktura odprowadzania wód opadowych to sieć urządzeń zlokalizowanych na obszarze różnych nieruchomości należących do różnych właścicieli, która w zależności od przypadku może zajmować bardzo duży obszar. Urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych z uwagi na ich trwałe związanie z gruntem stanowić będą najczęściej część składową gruntu, na którym się znajdują. Od tej zasady istnieją wyjątki, np. w odniesieniu do „urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń tego typu”. Zgodnie bowiem z art. 49 Kodeksu cywilnego urządzenia takie nie stanowią części składowej nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Pierwszym zagadnieniem, które się pojawia przy analizie tego przepisu w kontekście infrastruktury odprowadzania wód opadowych, jest pojęcie urządzenia, a dokładniej brak definicji tego pojęcia na gruncie Kodeksu cywilnego. Jak się wydaje jednak, szeroka hipoteza normy zawartej w treści art. 49 Kodeksu cywilnego („urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne”) oraz definicja urządzenia wodnego zawarta w Prawie wodnym – obejmują m.in. kanały i rowy. Kolejną kwestią jest ustalenie, czy urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych stanowią część „przedsiębiorstwa”. W sytuacji, w której infrastruktura jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie powinno być co do tego wątpliwości. Bardziej problematyczna okazuje się sytuacja, w której infrastruktura jest w posiadaniu gminy (jej jednostki organizacyjnej) lub spółki wodnej. Wówczas należałoby rozważyć, czy gmina lub spółka wodna są przedsiębiorcami w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a jeżeli nie, to czy mogą prowadzić „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 49 k.c. Dopiero po łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 Kodeksu cywilnego własność urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych może przysługiwać podmiotowi innemu niż właściciel gruntu, na którym znajduje się urządzenie. Wówczas też możliwe jest ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego. Brak jednoznacznej regulacji i ustawowego przypisania obowiązku zapewnienia funkcjonowania infrastruktury odprowadzania wód opadowych jednemu podmiotowi sprawia, że w przypadku konieczności zapewnienia przez inwestora odprowadzania wód opadowych poza teren jego nieruchomości napotyka on szereg problemów natury organizacyjnej i prawnej.

Opisane jedynie wybrane, pojedyncze zagadnienia złożonego tematu zarządzania infrastrukturą odprowadzania wód opadowych obrazują wyzwania prawne związane z tym tematem. Zarówno ze strony właścicieli nieruchomości, jak i z punktu widzenia interesu publicznego taki stan jest niepożądany. Z jednej strony bowiem inwestorzy zmagać się muszą z wyzwaniami natury praktycznej w celu zapewnienia zagospodarowania wód opadowych pojawiających się na terenie ich nieruchomości. Z drugiej strony brak przejrzystej struktury podmiotów odpowiedzialnych za infrastrukturę opadową powodować może nieefektywne wypełnienie celów zrównoważonego rozwoju w zakresie zagospodarowania wód opadowych.