JAKOŚĆ PRZESTRZENI A PRAWO

W powszechnym mniemaniu za jakość otaczającej nas przestrzeni odpowiedzialni są projektanci1. Niemniej warto zwrócić uwagę, że taka teza – choć oczywiście w dużej mierze słuszna – to jednak nie oddaje złożoności realiów.

Historia architektury wskazuje bowiem, że są okresy (i miejsca), kiedy przestrzeń zabudowywana jest w sposób bardziej harmonijny i atrakcyjny, oraz czasy, które temu nie sprzyjają. Oprócz pytań, jaka jest architektura, należy więc zadawać pytanie, dlaczego jest taka i co na nią wpływa. Do determinant architektury należą m.in. uwarunkowania prawne. Jak pisze Profesor Sławomir Gzell: „(…) warto (…) analizować powody powstawania przepisów i rezultaty ich działania”2. Ponieważ duży wpływ na przestrzeń, która nas otacza, mają inwestycje publiczne, spójrzmy na to, jak otoczenie legislacyjne decyduje o ich kształcie.

Prawo zamówień publicznych
Inwestorzy publiczni realizują inwestycje zgodnie z obowiązującymi je przepisami – przede wszystkim ustawą Prawo Zamówień Publicznych (dalej: PZP). W 2004 r. uchwalono PZP, które zrównało zamawianie twórczych prac projektowych z zakupem np. worków na śmieci. Od tego momentu podstawowym sposobem wyboru wykonawcy dokumentacji projektowej stał się przetarg z decydującym kryterium najniższej ceny (z wyłączeniem kryteriów jakościowych). Powszechne problemy z jakością projektów wybieranych według kryterium najniższej ceny i protesty organizacji branżowych zaowocowały w 2011 roku zmianą stanowiska przez Urząd Zamówień Publicznych3 oraz późniejszymi nowelizacjami ustawy PZP4 mającymi na celu upowszechnienie stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert i upowszechnieniem konkursu jako metody wyboru najlepszego rozwiązania projektowego dla publicznych inwestycji budowlanych. Jednak taki facelifting PZP nie zmienił istoty stanu prawnego w zakresie zamówień publicznych na twórcze prace projektowe i inwestorzy publiczni nadal mogą zamawiać projekty według kryteriów najniższej ceny. Co więcej, PZP dopuszcza zerwanie ciągłości procesu twórczego przez jego podział pomiędzy różnych projektantów. Upowszechniło się rozproszenie procesu programowo-projektowego poprzez dzielenie go na odrębne etapy (PF-U5, koncepcja, projekt budowlany, projekt wykonawczy) zlecane wyłonionym w osobnych przetargach różnym projektantom. Taki model rozmywa odpowiedzialność i powoduje, że zmieniający się autorzy dokumentacji nie dysponują nigdy „pełną wiedzą”, a jedynie jej fragmentem adekwatnym do zakresu swojego zadania – co w efekcie obniża jakość architektoniczną inwestycji. Poprzez ten podział naruszone jest również prawo autora dzieła do sprawowania nadzoru nad jego realizacją – bo np. przy zmianie projektanta twórca koncepcji odsunięty jest od pełnienia nadzoru autorskiego. Dzięki PZP upowszechnił się również sposób realizacji inwestycji w trybie design & build („zaprojektuj i wybuduj”), gdzie projektant staje się reprezentantem (i zakładnikiem) interesów Wykonawcy, a nie, jak nakazywałaby logika – Inwestora.

Efekty
Badając opisywany temat, autor przeanalizował 248 realizowanych w latach 2004–2018 inwestycji publicznych polskich uczelni wyższych6. Większą część z nich stanowiły inwestycje, których projektanci zostali wyłonieni według kryteriów pozajakościowych. W badanej grupie, według kryteriów jakościowych (w konkursach) wyłonionych zostało 70 projektantów uczelni wyższych, zaś według kryteriów pozajakościowych: 178 projektantów. Czyli zaledwie 28% inwestycji (70 z 248) powstało przy uwzględnieniu najwyższej jakości, zaś w przypadku pozostałych – najistotniejsza była najniższa cena. To i tak całkiem niezła proporcja w stosunku do statystyk całego rynku zamówień publicznych, bowiem w 2010 r. odsetek postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których zamawiający dokonali wyboru oferty wyłącznie przy użyciu kryterium najniższej ceny, wyniósł 91%7. Analiza zebranego materiału wskazuje, że najlepsze efekty na płaszczyźnie uzyskanych efektów jakości architektonicznej daje wybór projektu przez Inwestora w trybie konkursu architektonicznego. Spośród udokumentowanych 70 obiektów, których projekty wykonano na bazie prac konkursowych, aż 66 (94%) odznaczało się wysoką jakością według kryteriów oceny przyjętych w badaniu. Z kolei spośród udokumentowanych 118 obiektów, których projektantów wybrano w procedurze przetargowej, tylko 20 (17%) odznaczało się wysoką jakością. Spośród 43 obiektów, których realizacja nastąpiła na bazie przetargów „zaprojektuj i wybuduj”, tylko 6 (14%) odznaczało się wysoką jakością. Zatem: czy stać nas na takie podejście do wydawania publicznych pieniędzy? Podczas badań stwierdzono powszechnie występujące problemy z jakością projektów, które zostały wybrane według kryterium najniższej ceny. Problemy te najczęściej pojawiają się na etapie wykonawstwa w postaci przekroczenia budżetów inwestycji (konieczność wykonywania robót dodatkowych) oraz wydłużenia czasu realizacji. Na etapie projektu zdarzają się też kłopoty z zachowaniem terminowości przekazania dokumentacji oraz problemy z jej jakością – co wydłuża proces odbioru projektu przez Zamawiającego. Wyniki badań potwierdzają zależność jakości otaczającej nas architektury (a więc i przestrzeni) od uwarunkowań prawnych procesu projektowania, w tym: od Prawa Zamówień Publicznych.

Postulaty
W zakresie projektowania dla inwestycji publicznych obowiązująca powinna stać się reguła wyboru najlepszej koncepcji architektonicznej w drodze konkursów, gdzie podstawę stanowi merytoryczna ocena pracy konkursowej przez doświadczonych architektów – sędziów sądu konkursowego. Żadna procedura przetargowa nie zapewni bowiem odpowiedniego poziomu oceny, a następnie wyboru najlepszej pracy projektowej. Jak pisze K. Nowak: „Podstawowa różnica pomiędzy przetargiem a konkursem jest taka, że po przetargu Zamawiający nie ma nic poza umową zawierającą cenę. Po przeprowadzonym konkursie ma już zwykle rozwiązany problem projektowy oraz wybraną koncepcję”8. Konkurs powinien być obowiązkowym elementem procedury przygotowawczej do udzielenia zamówienia publicznego. Po wyłonieniu najlepszego projektu następować powinna, z autorem zwycięskiej pracy, faza negocjacji bez ogłoszenia oraz po niej – podpisanie umowy na wykonanie projektu – we wszystkich fazach projektu i wraz z nadzorem autorskim. Dobry projekt inwestycji leży w interesie inwestora, ale przede wszystkim w interesie publicznym. Koncepcja architektoniczna jest początkiem, ale i kluczowym etapem procesu kształtowania architektury. Co do zasady inwestycja realizowana z publicznych pieniędzy powinna być wykonywana według merytorycznie najlepszej (a nie najtańszej) koncepcji, której realizacja doprowadzi do zaspokojenia oczekiwań zamawiającego oraz właściwego kształtowania jakości przestrzeni publicznej. Dlatego instytucje publiczne powinny porzucić ścieżkę wyboru projektantów według kryteriów cenowych i dokonywać ich według kryteriów jakościowych – tylko wtedy nasze otoczenie ma szansę zyskać ład przestrzenny i wysoką jakość architektury.

Przypisy: 1. Nie tylko architekci (jak się często upraszcza), gdyż wiele obiektów powstaje według projektów inżynierów budownictwa. 2. S. Gzell, Praktyka planistyczna a naukowe metody badania miasta [w:] Wybrane teorie współczesnej urbanistyki, pod red. P. Lorens, I. Mironowicz, Akapit-DTP, Gdańsk 2013, s. 237. 3. J. Sadowski (red.), Kryteria oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego – przykłady i zastosowanie, UZP, Warszawa 2011. 4. Ostatnia nowelizacja z dnia 20 lipca 2018 r. 5. Program funkcjonalno-użytkowy. 6. W ramach pracy doktorskiej pod kierunkiem Prof. E. Kuryłowicz na Wydziale Architektury Politechniki Warszawskiej. 7. Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu zamówień publicznych w 2010 r. https://www.uzp.gov. pl/__data/assets/pdf_file/0022/21964/Sprawozdanie20201020r.pdf (dostęp 2018-0331). 8. K.A. Nowak, Konkursy: ziemia obiecana czy droga donikąd?, [w:] „Zawód: Architekt” nr 42 (1/2015), IARP 2015, s. 74-78.

Abstrakt. Tekst opiera się na badaniach autora w ramach doktoratu pod kierunkiem Prof. Ewy Kuryłowicz. Autor przeanalizował 248 realizowanych w latach 2004–2018 inwestycji publicznych polskich uczelni wyższych. Wyniki badań potwierdzają zależność jakości otaczającej nas architektury (a więc i przestrzeni) od uwarunkowań prawnych procesu projektowania, w tym: od Prawa Zamówień Publicznych.

Piotr Żabicki, Architekt IARP