Szesnastoletni okres obowiązywania potwierdził, iż Specustawa drogowa spełniła swoją rolę. Przed nami jeszcze 4 lata – miejmy nadzieję, że dzięki Specustawie w pełni wykorzystamy unijne pieniądze z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014–2020, a mapa drogowa Polski ulegnie znacznemu zagęszczeniu.
Alicja Głowacka-Michalak
radca prawny, ekspert z zakresu
prawa budowlanego, zagospodarowania
przestrzennego i obrotu
nieruchomościami
Jednym z najbardziej pozytywnych skutków podpisania w dniu 16.04.2003 r. Traktatu akcesyjnego oraz wejścia w dniu 01.05.2004 r. Polski do Unii Europejskiej było uzyskanie pomocy unijnej w postaci funduszy strukturalnych. Według danych Ministerstwa Finansów w latach 2004–2016 do Polski napłynęły środki w wysokości 132,6 mld euro. W 2018 roku Ministerstwo Finansów poinformowało, że od początku członkostwa Polski w UE do końca sierpnia 2018 Polska otrzymała od UE 153,3 mld euro unijnego wsparcia. Jedna trzecia tych środków została przeznaczona na Fundusz Spójności finansujący duże inwestycje, takie jak: drogi, mosty, oczyszczalnie ścieków. Z uwagi na ograniczoną w czasie możliwość pozyskania pomocy finansowej ustawodawca podjął szereg działań prawnych mających na celu uproszczenie procedur administracyjnych i umożliwienie szybkiej realizacji inwestycji. Efektem tych działań była uchwalona w dniu 10.04.2003 r. na okres 20 lat ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zwana dalej Specustawą drogową.
System prawny
Słownik języka polskiego definiuje specustawę jako specjalną ustawę uchwaloną w celu rozwiązania doraźnego problemu. W świetle uzasadnienia jej pierwotnego projektu ratio legis Specustawy jest przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Założeniem ustawodawcy było stworzenie regulacji prawnej eliminującej główne przeszkody wydłużające procedury wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dróg w postaci konieczności zapewnienia dostępu oraz uregulowania stanów prawnych wywłaszczonych nieruchomości, przez które miałaby przebiegać droga, określenia sposobu oszacowania i wypłaty stosownych odszkodowań, a także uproszczenia procedur administracyjnych.
Z czego wynika szczególna rola Specustawy drogowej w obowiązującym systemie prawnym? Ustawa ta stanowi lex specialis (ustawę szczególną) i ma pozycję nadrzędną wobec przepisów Prawa budowlanego, przy czym, w sprawach nieuregulowanych w Specustawie, przepisy Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio (z wyjątkiem art. 28 ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 11 i ust. 2 w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Specustawa wyłącza zastosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. 2018 poz. 1398). W konsekwencji od dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 25.07.2008 r. konsolidującej decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i udzieleniu pozwolenia na budowę Specustawa jest jedynym aktem prawnym, na mocy którego może zostać wydane pozwolenie na realizację inwestycji drogowej. Rangę Specustawy podnosi trwały charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz możliwość nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zakres stosowania
Z uwagi na konieczność rozwiązywania pojawiających się nowych problemów Specustawa drogowa była wielokrotnie nowelizowana. Zasadnicze zmiany, łącznie ze zmianą nazwy na ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wprowadziła nowelizacja z dnia 18 października 2006 r. rozszerzająca zakres działania ustawy na wszystkie drogi publiczne. W konsekwencji obecnie przepisy Specustawy drogowej stosuje się do inwestycji dotyczących wszystkich dróg publicznych – dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2018 poz. 1202) budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa. W świetle powyższej regulacji Specustawa znajduje zastosowanie w sytuacji,
gdy droga zakwalifikowana jako droga publiczna będzie podlegała odbudowie czy rozbudowie. Art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) definiuje odbudowę jako odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części (przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego – w dotychczasowym miejscu, albo o innych wymiarach – na terenie tej samej gminy, w innym miejscu wskazanym w miejscowym planie odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na brak definicji ustawowej pojęcia „rozbudowa” w praktyce przyjmuje się, że rozbudowa polega na zmianie charakterystycznych dla obiektu budowlanego, w tym drogi publicznej, wartości, takich jak: szerokość, kubatura, wysokość, prowadzącej do powstania nowej substancji budowlanej.
Co istotne, przepisy Specustawy nie mają zastosowania w przypadku remontu drogi (interpretowanego zgodnie z art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018 poz. 2068) jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym) oraz przebudowy drogi (interpretowanej zgodnie z art. 4 pkt 18 przywołanej powyżej ustawy jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi).
Charakter prawny decyzji
Obecnie, w wyniku scalenia procedur administracyjnych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako jeden akt prawny określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji zawiera określenie granic tych pasów; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdza podział nieruchomości; oznacza nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również zatwierdza projekt budowlany. Ponadto w razie potrzeby określa inne ustalenia dotyczące między innymi: szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych; obowiązków budowy oraz okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązków i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie; obowiązków budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych, zjazdów; ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków czy też zezwoleń na wykonanie obowiązków. Dodatkowo decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g Specustawy, właściwym zarządcom dróg, a także podstawę do dokonania wpisów dotyczących nieruchomości w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.
Organy
Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi wydaje wojewoda – w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Niewydanie opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.
Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do 90-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym: wojewoda, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja opatrzona tego rodzaju rygorem zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, rozpoczęcia robót budowlanych oraz do wydania przez właściwy organ dziennika budowy.
Trwałość decyzji
Zgodnie z art. 31 Specustawy drogowej nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Ponadto w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z uwagi na skutki prawne powyższych zapisów art. 31 ust. 1 i 2 Specustawy drogowej był przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., K 4/10 (Dz.U. z 2012 r., poz. 1150), który stwierdził, że regulacja ta co prawda ogranicza zakres zaskarżenia decyzji, ale przyczynia się do przyspieszenia postępowania, jak i wzmocnienia skuteczności decyzji, co w konsekwencji służy zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji. Szesnastoletni okres obowiązywania potwierdził, iż Specustawa drogowa spełniła swoją rolę, a skonsolidowanie 14 procedur administracyjnych w jednym akcie prawnym umożliwia szybki rozwój infrastruktury drogowej. Efektywność realizacji inwestycji drogowych na podstawie Specustawy była szczególnie widoczna przy realizowaniu programu budowy dróg i autostrad przed EURO 2012 r. Przed nami jeszcze 4 lata – miejmy nadzieję, że dzięki Specustawie w pełni wykorzystamy unijne pieniądze z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014–2020, a mapa drogowa Polski ulegnie znacznemu zagęszczeniu.
