PPP – z optymizmem w kolejne dwudziestolecie
Początek roku to dobry moment na podsumowanie, tym bardziej że Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce, nie licząc kilku wyjątków, np. projektów autostradowych, wchodzi w swoje drugie dwudziestolecie.
Pierwsza połowa tych dwudziestu lat upłynęła głównie na dyskusjach o PPP, zapoczątkowanych, o czym pewnie niewiele osób już pamięta, analizą efektywności dla drugiej linii warszawskiego metra, na obserwowaniu nielicznych projektów oraz uchwaleniu i nowelizacji ustawy o PPP.
Krok po kroku
Od 2009 r. przestaliśmy jedynie dyskutować, a zaczęliśmy dodawać kolejne projekty, które gdy tylko osiągnęły zamknięcie komercyjne, czyli podpisano umowę o PPP, budziły nadzieję na rozwój rynku, a przynajmniej na wzrost liczby projektów PPP w tym konkretnym sektorze, którego dotyczyła umowa. Do dziś uzbierało się, według oficjalnej bazy Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, 149 projektów PPP. Różnie się one wpisują w szeroko pojętą definicję PPP na poziomie globalnym, ale na pewno odzwierciadlają rodzime potrzeby na prywatny kapitał i w tym kontekście można mówić o specyfice polskiego rynku PPP związanej z wielkością projektów, ich zakresem i okresem trwania.
Krok po kroku rząd stworzył ramy dla realizacji projektów przy wykorzystaniu PPP. W 2017 roku została przyjęta polityka rządu wyznaczająca kierunki działania na poziomie centralnym i wskazująca konkretne czynności do wykonania, tak aby usystematyzować podejście oraz ułatwić podmiotom publicznym realizację projektów w sposób zwiększający szansę na podpisanie umowy PPP i sfinansowanie projektu z zewnętrznych źródeł. W ramach ówczesnego Ministerstwa Rozwoju (obecnie Funduszy i Polityki Regionalnej) stworzono centralną jednostkę PPP, która skupiła odpowiedzialność za wspieranie, promowanie oraz monitorowanie projektów PPP, do tej pory rozproszoną w kilku ministerstwach, i o której utworzenie długo postulował rynek. Kolejnym krokiem, w 2018 roku, było stworzenie oraz opublikowanie trzech tomów wytycznych PPP odnośnie do właściwego przygotowania projektu i przeprowadzenia przetargu. Czwarty tom wytycznych dotyczący zarządzania umową PPP jest w trakcie zamówienia. Wydaje się, że na poziomie rządowym stopień przygotowania do realizacji projektów PPP jest właściwy. Konkretne wytyczne wspierane są również akcją promocyjną i szkoleniami dla przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz instytucji centralnych, a także doradztwem. Władze lokalne, przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego, są z kolei aktywne w prowadzeniu przetargów PPP i to one swoimi projektami de facto powiększają bazę zawartych umów PPP.
Istnieje także baza zamierzeń inwestycyjnych zawierająca 132 projekty na różnym etapie prac, od pomysłu do fazy negocjacji. Powstaje oczywiście pytanie, ile z nich zakończy się podpisaniem umowy o PPP albo, co istotniejsze, uzyska zamknięcie finansowe. W trudnym 2020 r., według danych MFiPR, do końca III kwartału podpisano 6 umów PPP.
Patrząc na rynek od strony sektora publicznego, można uznać, że wiele się wydarzyło i sektor publiczny wie, co zrobić „krok po kroku”, żeby wyselekcjonować właściwe projekty i w jaki sposób je przeprowadzić, aby były interesujące dla partnerów prywatnych, a na etapie przetargu cieszyły się konkurencją umożliwiającą otrzymanie atrakcyjnych ofert.
Jak rynek PPP postrzegają partnerzy prywatni?
W ramach projektu Build The Future prowadzonego przez magazyn „Builder”, PwC Polska oraz Bisnode firmom z sektora budowlanego zadano pytanie o rynek PPP. Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że nadal istnieje niedosyt konkretnych działań po stronie publicznej, które mogłyby wpłynąć na usprawnienie rynku PPP w Polsce. Potencjalni partnerzy prywatni uważają, że zbyt mała jest grupa projektów zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym. Firmy wskazywały na nieadekwatne do proponowanego przedmiotu umowy mechanizmy wynagradzania, które nie odzwierciedlają podziału ryzyka i obowiązków pomiędzy stronami, oraz na konieczność zwiększenia wielkości projektów PPP, ponieważ obecnie wartość większości z nich jest nieproporcjonalnie mała w odniesieniu do kosztów przygotowania. Wskazano także na konieczność właściwego przygotowania projektów, szczególnie w zakresie analiz technicznych i środowiskowych oraz sprawnego przeprowadzenia dialogu konkurencyjnego. Dodatkowym remedium na wzrost rynku ma być ciągła popularyzacja PPP. Brak wiedzy i edukacji powoduje, że projekty PPP nie są odbierane przez społeczeństwo jako te, które faktycznie przynoszą korzyści, ale jako takie, które jedynie wspierają prywatnych przedsiębiorców.
Te dwie perspektywy, choć czasem odmienne, potwierdzają, że po obu stronach jest chęć angażowania się w partnerstwo.
Co przyniesie rok 2021?
Obecnie trudno jest określić, w jakim kierunku pójdzie rynek, co będzie standardem, a co stanie się rozwiązaniem historycznym. Kryzys związany z pandemią COVID-19 niewątpliwie doprowadzi do innego spojrzenia na ryzyko projektów oraz stosowane rozwiązania techniczne i technologiczne, natomiast działania podejmowane w celu wsparcia gospodarki będą miały istotny wpływ na możliwości realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Infrastruktura może odgrywać bezpośrednią rolę w stymulowaniu gospodarki i utrzymaniu zatrudnienia. Wiele rządów stoi więc przed dylematem, czy w ramach działań naprawczych po COVID-19 zwiększyć wydatki na infrastrukturę, traktując je jako sposób na pobudzenie gospodarek, czy też, paradoksalnie, zmniejszyć wydatki na infrastrukturę. Niektóre rządy planują inwestycje infrastrukturalne, jednakże możliwości finansowania infrastruktury przez sektor publiczny zmniejszają się wraz z podwyższonym poziomem długu publicznego, który może ograniczyć zakres dalszego wsparcia w ramach programów stabilizacyjnych i stymulacyjnych. W celu stymulowania gospodarki należałoby wyjść na rynek z projektami praktycznie gotowymi do realizacji, pozwalającymi na szybkie wdrożenie. Czy PPP ze swoją specyfiką jest odpowiednim rozwiązaniem?
Projekty PPP oparte o ryzyko popytu okazały się ogromnie podatne na wstrząs, jakim jest pandemia COVID-19. W okresie lockdownu, nawet jeśli infrastruktura funkcjonowała, to zakres działania był znacząco ograniczony, a przychody w formie opłat pobieranych od użytkowników były niewspółmiernie niskie w odniesieniu do kosztów utrzymania. Z kolei projekty z opłatą za dostępność mogą być narażone na ograniczenia budżetów publicznych, szczególnie w przypadku tych projektów, gdzie możliwości sektora publicznego były na granicy efektywności w momencie podpisywania umowy o PPP. Dlatego w najbliższej przyszłości jeszcze większe znaczenie przy ocenie efektywności będą miały analizy popytu oraz potencjalne oczekiwania partnerów prywatnych odnośnie do alokacji ryzyka. Awersja do ryzyka w sektorze prywatnym będzie prawdopodobnie wysoka, a podejście strony publicznej do przejmowania np. ryzyka popytu będzie miało wpływ na postrzeganie projektów PPP w przyszłości przez sektor prywatny.
Sytuacja fiskalna pogorszyła się, jednak potrzeby infrastrukturalne nie zmalały. Zmniejszenie luki infrastrukturalnej stało się jeszcze większym wyzwaniem. Wzrosło zapotrzebowanie na szybsze przyjęcie technologii cyfrowej w infrastrukturze w celu poprawy wydajności i zmniejszenia kosztów w całym cyklu życia aktywów infrastrukturalnych. W dalszym ciągu istotny jest wpływ infrastruktury na środowisko, a działania związane ze zmianą klimatu odgrywają rolę w pobudzaniu inwestycji w zasoby wodne, energię odnawialną oraz czyste technologie.
Dlatego istotne jest wykorzystanie innowacyjnego podejścia do realizacji projektów PPP i współpracy z sektorem prywatnym, jak np. zwinne metody zarządzania projektami czy rozwiązania z wykorzystaniem konstrukcji modułowych, a także pełne wykorzystanie BIM w planowaniu i prowadzeniu inwestycji. Taka współpraca może znacznie zwiększyć efektywność projektów PPP i umożliwić ich szybszą realizację, stając się kołem napędowym dla kolejnych, które będą motywowane nie tylko zaletami PPP związanymi z zewnętrznym oraz odroczonym finansowaniem inwestycji, ale przede wszystkim umiejętnością partnerów prywatnych w dostarczaniu nowoczesnej infrastruktury i usług o wysokiej jakości, zarówno w 2021 roku, jak i kolejnych latach.
Źródło danych odnośnie do liczby projektów PPP: Raport rynku PPP 2009 – III kw. 2020 – www.ppp.gov.pl.
